IMPUGNACIÓN PROCESOS SELECTIVOS DEL PERSONAL LABORAL EN LA ADMINISTRACIÓN:
¿Qué jurisdicción es la competente?
Justicia y Paz: Frómista
La competencia del orden jurisdiccional para conocer sobre la selección y el ingreso del personal laboral en las administraciones, así como la impugnación de dichos procesos, ha evolucionado con el tiempo, y sometido a un continúo vaivén para terminar en una amplia jurisprudencia y que pasamos a analizar.
Los primeros tiempos: Ley Procedimiento Laboral
En esta etapa, regulada por el RD legislativo 2/1995 de 7 de abril,Texto refundido de la Ley de Procedimiento Laboral, el artículo 3, reservaba la impugnación de procesos selectivos de personal laboral, y establecía:
No conocerán los órganos jurisdiccionales del orden social de la pretensiones que versen sobre la impugnación de los actos de las Administraciones públicas sujetos al derecho administrativo en materia laboral.
La jurisprudencia recogió la esencia del artículo, distinguiendo entre convocatorias por las que se accede al vínculo laboral con la Administración, desde el exterior (cuya competencia correspondía al orden contencioso administrativo), frente a aquellos procesos dirigidos, a quienes tenían vínculo laboral con la propia administración (que eran competencia del orden jurisdiccional social). ejemplos de esta primera etapa, tenemos en la STS (Sala General) de 4/10/00, reiterada, entre otras, en las Sentencias de la Sala Cuarta de 7/2/03, 30/5/06 o 16/4/09 en la que el Tribunal Supremo argumentaba:
La incompetencia del Orden Social para resolver pretensiones relacionadas con supuestos incumplimientos por parte de las Administraciones Públicas de las listas de espera para proveer puestos de trabajo, es incuestionable desde el momento en que ya existe doctrina unificada al respecto. En tal sentido se han pronunciado dos sentencias de 14 de octubre de 2.000 (recursos 3647/98 y 5003/98), dictadas también por todos los Magistrados que la integran constituidos en Sala General de acuerdo con lo dispuesto en el art. 197 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; y su doctrina ha sido luego reiterada en las de 19-11-01 (rec. 533/01) y 20-9-02 (rec. 3603/01) cuyos argumentos pasamos a reproducir: “La cuestión de determinar que orden jurisdiccional es el competente para conocer de los litigios sobre provisión de puestos de trabajo de las Administraciones Públicas, ha sido resuelto por esta Sala de manera contradictoria, hasta que, para unificar criterios y dar una respuesta uniforme a estos supuestos, se convocó la Sala General que emitió dos sentencias el 14 de octubre de 2000 (recursos 3647/1998 y 5003/1998), en la que se acogió la tesis que ya había consagrado la Sala de Conflictos de este Tribunal en sus autos de 6 de marzo de 1.996 y 26 de junio de 1.998 . Según esta doctrina unificada, la competencia para conocer de los conflictos suscitados por la provisión de puestos de trabajo por los organismos públicos, siempre que tales conflictos no se susciten con ocasión de la cobertura de los puestos en cuestión por procedimientos de promoción interna, ha de atribuirse al Orden Contencioso- Administrativo, por las siguientes razones:
1) Aunque estemos ante una contratación laboral -los puestos de trabajo que se convocan tienen este carácter- siempre que se trate de contratación “externa o de nuevo ingreso”, y no de una promoción interna en donde la Administración actúa claramente como empresario dentro del marco de un contrato de trabajo existente y aplicando normas de indiscutible carácter laboral precisamente respecto a una persona que ya tiene la condición de trabajador (esto no sucede en las convocatorias de nuevo ingreso, aun cuando hubiese preexistido un contrato temporal, pues está extinguido o finalizado, y por ello, no puede vincular la competencia a una u otra jurisdicción), está actuando una potestad administrativa en orden a la selección de personal conforme a parámetros de normas administrativas.
2) La actuación de la Administración es previa al vínculo laboral y predomina en ella el carácter de poder público, pues está obligada a seguir lo dispuesto en los artículos 18 y 19 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública , y preceptos concordantes del Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y Provisión de puestos de Trabajo , que constituyen el Ordenamiento fundamental en la prestación de servicios para la función pública, normas que tienen carácter supletorio para todo el personal al servicio del Estado y de las administraciones públicas no incluido en el ámbito de su aplicación (artículo 1.5 de la Ley 30/1984 , siendo aplicables, los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad, por lo que la regulación por el Derecho Administrativo es prevalente en atención a la cualificada presencia de un interés general al que se conecta el ejercicio de una potestad administrativa, como señala entre otras, la aludida sentencia de esta Sala de 21 de julio de 1998 (rec. 4696/97).
3) Como ya pusieron de relieve las sentencias de esta Sala de 12 de diciembre de 1997 (recurso 2372/97) y de 19 de enero de 1999 (recurso 1857/98), anteriormente citadas, en este tipo de casos no se cuestionan jurisdiccionalmente verdaderos derechos adquiridos a los puestos de trabajo en cuestión, sino solamente meras “expectativas de derechos” a los mismos. Y siendo esto así, frente a lo en ellas sostenido, la incompetencia de la Jurisdicción es clara, puesto que dichas meras “expectativas” ni siquiera pueden fundar la existencia de un precontrato que de existir, si quedaría comprendido en el ámbito del Orden Social de la Jurisdicción; todo ello con independencia de que las “listas” controvertidas hayan sido elaboradas por la Administración Pública, bien en virtud de reglas o bases contenidas en normas reglamentarias, bien como consecuencia de acuerdos con las Organizaciones sindicales.
Segunda etapa: Ley Reguladora de la Jurisdicción Social
En esta etapa, la competencia para conocer la impugnación de procesos selectivos de personal laboral en las AAPP surge con la publicación de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social, que el artículo 2 establece:
En impugnación de resoluciones administrativas (…) recaídas en el ejercicio de la potestad sancionadora en materia laboral y sindical y, respecto de las demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional.
Esta nueva ley, implicaba una ampliación de la competencia del orden jurisdiccional social con respecto a la situación anterior y tuvo eco jurisprudencial en la STS de 11/6/19 en la que la Sala pone de manifiesto este cambio atribuyendo al orden jurisdiccional social para el conocimiento de los procesos de acceso del personal laboral a la Administración y, por lo tanto, la impugnación de procesos selectivos de personal laboral:
Cristaliza en esta forma la voluntad del legislador diseñada ya en el art. 1 del texto procesal laboral al residenciar en este orden social el conocimiento de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en su vertiente individual como colectiva, incluyendo aquéllas que versen sobre materias laborales y de Seguridad Social, y también de las impugnaciones de las actuaciones de las Administraciones públicas realizadas en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre las anteriores materias., así como en la letra n) de su art. 2, atinente a la asignación al orden social de la jurisdicción del conocimiento de las “demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional.”, revisando expresa y sustancialmente la dicción de la precedente de la LPL, en sus arts. 1 a 3 en los que se había sustentado la doctrina tradicional a la hora de remitir la atribución de la competencia al orden contencioso-administrativo de la jurisdicción.
Aquellos términos normativos no pueden sino significar la transferencia a este orden jurisdiccional social de la materia que abordamos: la interpretación e impugnación de las bases de la convocatoria del proceso de selección que ha llevado a cabo la Administración empleadora, en este caso en consonancia con lo acordado en el Convenio Colectivo para el Personal Laboral de la Administración del Principado de Asturias.
El debate actual se sitúa así en el estrato correspondiente a la actuación de la Administración como empresario laboral o futuro empleador de ese personal laboral. No ofrece ninguna duda que la operatividad de los criterios perfilados por el TREBEP acerca del acceso al empleo público, como son, entre otros, el sometimiento a los principios constitucionales de igualdad, mérito o capacidad, habrá de ser igualmente plena, tal y como resulta de las previsiones del art. 7 de dicho texto, relativo a la Normativa aplicable al personal laboral: El personal laboral al servicio de las Administraciones públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan.
Pero tampoco la ofrece aquella extensión y asunción de enjuiciamiento cuando, como aquí acaece, estamos ante una pretensión colectiva, incardinada en la rama social del Derecho, que combate la actuación de una Administración pública realizada en el ejercicio de sus potestades y funciones sobre esa materia laboral, sobre esa vertiente empleadora, y que, desde esta óptica, que aquilata o cualifica la mera actuación administrativa, no resulta atribuida a otro orden jurisdiccional.
Ciertamente se entrelazan disposiciones de índole administrativo, y de ahí las cautelas por ejemplo establecidas para las OPE, las exigencias de índole presupuestario o el cauce procedimental. Ello no obsta la expresa valoración que el legislador ha realizado de la mayor especialización de la jurisdicción social, que ha de comprender el conocimiento de todas aquellas materias que, de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse como sociales, manifestando en la misma Exposición de Motivos de la LRJS su voluntad de proyección como auténticamente social y a tal efecto la revisión que verifica del ámbito de cobertura, de la esfera de su conocimiento (calificada de principal novedad), en relación con la normativa anterior, con el objetivo último, según enseñaba aquel preámbulo, de conseguir la efectividad, coordinación y seguridad de la respuesta judicial, generándose así un marco adecuado al ejercicio efectivo de los derechos y libertades por parte de la ciudadanía. Un marco que se articula a partir de la comprensión del trabajo no exclusivamente como medio en los sistemas productivos sino como un fin en sí mismo del que se derivan derechos necesitados de una especial tutela jurídica.
Bascula de esta manera el entendimiento mismo de todas las fases de la contratación del personal laboral en favor del orden social, comprendiendo igualmente la preparatoria que viene a conformar y condicionar el propio vínculo de trabajo entre las partes. Su calificación de materia social resulta innegable, y en consecuencia tiene acceso a la vía jurisdiccional social y a la especial tutela que el legislador le encomienda.
Las consideraciones antedichas aseveran en fin nuestra competencia para el enjuiciamiento de la presente Litis, descartando la línea principal opuesta por el Ministerio Fiscal en su informe, y rectificando de esta forma la doctrina tradicional elaborada esencialmente en razón a las disposiciones de la sustituida Ley de Procedimiento Laboral.
La siguiente fase viene dada por la Disposición Final 20ª de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, que introdujo una nueva letra f) al art. 3 LRJS -denominando con nuevas letras los siguientes apartados del precepto-, conforme a la cual, quedan excluidos del conocimiento de los órganos del orden social:
Los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La Sección octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid planteó frente a esta norma cuestión de inconstitucionalidad, en base, esencialmente, al desbordamiento del ámbito material propio de las leyes presupuestarias.
El Tribunal Constitucional en la STC 145/2022, de 15 de noviembre, resuelve esta cuestión declarando la inconstitucionalidad de la DF 20ª de la Ley 22/2021, al entender que efectivamente, no forma parte del núcleo esencial de las leyes de presupuestos añadiendo que:
El atribuir a un concreto orden jurisdiccional -el contencioso-administrativo en lugar del social- el conocimiento de los recursos deducidos contra los actos administrativos dictados en las fases preparatorias de los procesos selectivos para la contratación de personal laboral no guarda una conexión directa e inmediata con el objeto del presupuesto -ejecución de la oferta de empleo público para el año 2022-: cuál sea el orden jurisdiccional competente para resolver los eventuales conflictos en la ejecución de la oferta de empleo público de personal laboral no tiene que llevar aparejado un incremento de gasto público o la dotación de una nueva partida, ni, al contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos.” (…) “Debe concluirse, pues, que la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2022, objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad desborda la función constitucionalmente reservada a este tipo de leyes y vulnera el art. 134.2 CE.
La situación creada por la declaración de inconstitucionalidad de la DF 20ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2022, coincidente en el tiempo con los procesos de estabilización, generó un auténtico caos en los operadores jurídicos ante las grandes dudas que abrió sobre la competencia jurisdiccional para el conocimiento de la impugnación de procesos selectivos del personal laboral.
La Sala de Conflictos del Tribunal Supremo, se pronunció con urgencia, para poner orden sobre la cuestión, declarando la competencia del orden jurisdiccional social sobre el conocimiento de la impugnación de procesos selectivos del personal laboral.
Argumentación que se recoge en los Autos de 10 de enero (ATS 246/2023 y 247/2023):
No obstante, la resolución de la controversia planteada no puede pasar por alto la modificación legal producida a través de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28-12-, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, que entró en vigor el 1-1-2022, y que introdujo una nueva letra f) al art. 3 LRJS – denominando con nuevas letras los siguientes apartados del precepto-, conforme a la cual, quedan excluidos del conocimiento de los órganos del orden social “los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo”.
Partiendo de la nueva regulación, la resolución del conflicto dependía de la efectividad temporal que la sala otorgara a la misma, en definitiva, la controversia competencial quedaba ceñida a una cuestión de derecho transitorio y al análisis de la posible retroactividad tácita de la nueva norma procesal, que venía a suplir una laguna.
Se incorporaba de esa forma, por una ley presupuestaria, una norma que determinaba y concretaba el orden jurisdiccional competente para conocer de la controversia en las fases preparatorias previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que es la suscitada por la parte actora, lo que hubiera conducido a la atribución de su conocimiento al orden contencioso-administrativo.
Pero, como hemos dicho en el auto de 30 de diciembre de 2022, recaído en el conflicto 9/2022, sobre esa cadencia temporal de acontecimientos se ha insertado la declaración de inconstitucional y nulidad por mor de la STC núm. 145/2022, de 15 de noviembre, recaída en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2568/2022, promovida por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en razón, esencialmente, al desbordamiento del ámbito material propio de las leyes de presupuestos generales del Estado.
El alto Tribunal argumenta que resulta indudable que la norma cuestionada no forma parte del contenido propio o “núcleo esencial” de las leyes presupuestarias; afirma también que “El atribuir a un concreto orden jurisdiccional -el contencioso-administrativo en lugar del social- el conocimiento de los recursos deducidos contra los actos administrativos dictados en las fases preparatorias de los procesos selectivos para la contratación de personal laboral no guarda una conexión directa e inmediata con el objeto del presupuesto – ejecución de la oferta de empleo público para el año 2022-: cuál sea el orden jurisdiccional competente para resolver los eventuales conflictos en la ejecución de la oferta de empleo público de personal laboral no tiene que llevar aparejado un incremento de gasto público o la dotación de una nueva partida, ni, al contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos.” Y finalmente rechaza la medida constituya un complemento necesario para la mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto.
Correlativamente concluye la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2022.
En consecuencia, erradicado dicho precepto del cuerpo procesal laboral, habremos de retornar a la situación precedente acuñada por la Sala, y que determinaba, por los razonamientos anteriormente indicados, residenciar la competencia en el orden social de la jurisdicción.
